Primera parte: Razones de la creación de la Superintendencia Ambiental*
CREACION DE LA SUPERINTENDENCIA AMBIENTAL EN EL CODIGO ORGANICO AMBIENTAL (COA).
El fortalecimiento del marco político y normativo no se ha traducido, de manera paralela, en el mejoramiento de los mecanismos y procedimientos para garantizar su cumplimiento. Es generalizada una débil aplicación de las normas y, particularmente de las políticas, muchas de las cuales no han llegado a ser vinculantes, con graves consecuencias del modelo de desarrollo sobre el ambiente y la naturaleza.
EL CEDENMA desde el proceso de Montecristi para la elaboración de la actual Constitución de la República del Ecuador (CRE), propuso un régimen institucional de la gestión ambiental que se base en el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), para conferirle permanencia y supremacía, más allá del ámbito administrativo y legal para superar las limitaciones de un manejo institucional sectorializado y fragmentado frente a los principales problemas ambientales.
En este sentido, se incorporó dicho Sistema (art. 399) en la actual Constitución aunque todavía persisten desacuerdos respecto del manejo de competencias en los distintos niveles de gobierno pese a las Resoluciones del Consejo Nacional de Competencias. También la CRE incluyó una Defensoría del Ambiente y la Naturaleza (art. 399) y deja abierto el marco para la creación de la Superintendencia del Ambiente (Art. 213), para la supervisión y control de la gestión ambiental en los sectores público y privado en el país. Todo esto además de la existencia del Ministerio del Ambiente.
De esta manera, se busca fortalecer las facultades públicas, pero también ordenarlas en lo relativo a la definición de políticas, planificación, rectoría, dirección, regulación y control de la gestión ambiental, tanto pública como privada. El Estado ecuatoriano a través de su Constitución, entiende que la profundización de los derechos y garantías constitucionales relativas al ambiente y la naturaleza, así como el fortalecimiento de la dimensión ambiental en el sistema económico, requiere de una estructura institucional fuerte y desarrollada, con capacidad para asumir las diferentes funciones y competencias, para asegurar una consistente gestión ambiental, entendida como el principal instrumento para el trabajo hacia el desarrollo humano sostenible.
Esta afirmación es más evidente si se considera que existen problemas de gestión ambiental que no pueden resolverse únicamente a partir de la participación de una sola entidad: Ministerio del Ambiente (MAE).
La resolución de las externalidades, la gestión de los bienes públicos, o los problemas de acción colectiva y de acceso a la información demandan la existencia de una institucionalidad pública en materia ambiental, que disponga, además, de un rango decisor, independiente y mandatorio.
Esta triada tan importante para una gestión ambiental sostenible, no es posible hacerlo solo a través del MAE, por la confusión de sus roles y competencias, así como dispersión de actividades, y es frecuente que dicha institución actúe como “juez y parte” en el control de la gestión ambiental, o tenga un funcionamiento desvinculado del resto de sectores gubernamentales, dando como resultado una institucionalidad ambiental fracturada, traslapada, y con bajos niveles de coordinación e incidencia.
A lo anterior se debe añadir una pobre asignación de recursos presupuestarios para abordar los temas ambientales, y que el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, demanda la existencia de una instancia con la capacidad constitucional y legal para vigilar el cumplimiento de la normativa ambiental por parte del MAE y de las entidades autónomas como los GADs, e incluso establecer responsabilidades y sanciones adecuadas.
Fundamentos constitucionales
Lo dispuesto por la CRE respecto de la organización institucional, supone la formulación de una nueva legislación ambiental que dote de una institucionalidad robusta y acorde a los requerimientos actuales, y vemos que el Código Orgánico Ambiental (COA) actualmente en discusión en la Asamblea Nacional no da cuenta de esto, sino mas bien acentúa en el MAE toda la gestión ambiental, desconociendo los mandatos constitucionales sobre el SNDGA y de la necesidad de crear una Superintendencia Ambiental , que además de velar por el respeto a las normas ambientales se constituya en última instancia para el juzgamiento de las infracciones administrativas. En definitiva que funcione un sistema de control ambiental en el país.
La Constitución establece en su art. 213.- “Las superintendencias son organismos técnicos de vigilancia, auditoría, intervención y control de las actividades económicas, sociales y ambientales, y de los servicios que prestan las entidades públicas y privadas, con el propósito de que estas actividades y servicios se sujeten al ordenamiento jurídico y atiendan al interés general..”. , y desde esta perspectiva lo que el país requiere es una Superintendencia; sin embargo entendemos que la propuesta de creación de una Agencia de Regulación y Control del Ambiente, adscrita al Ministerio del Ambiente cumple con una estructura institucional, pero que no resuelve la necesidad de que las decisiones del MAE sean auditadas desde lo técnico, económico, financiero y político por otro actor; por lo que las atribuciones dadas a esta Agencia configuran en el MAE una entidad que actúa como juez y parte de la gestión ambiental.
Por otro lado, estas atribuciones estarían por sobre las competencias ambientales de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, estableciendo una re-centralización de las competencias de fiscalización y control (Artículo 19 del COA). Desde una óptica territorial, la creación de esta Agencia impediría la transferencia de las competencias locales en materia ambiental, y un ejercicio autónomo de las mismas.
La alternativa sugerida es que, este Código contemple la creación de la Superintendencia Ambiental, que pueda ejercer el control ambiental como órgano distinto de la Función Ejecutiva, que además de dotarle al país de una entidad autónoma para el control, garantice eficiencia, eficacia y transparencia.
Seguramente, el mismo presupuesto y recursos humanos que se requieren para implantar una Superintendencia Ambiental es lo que se va a dedicar para conformar y equipar la Agencia de Regulación y Control que propone el COA, sin embargo con las limitaciones ya analizadas.
Para crear la Superintendencia Ambiental, vemos que a la luz del COA habrían dos maneras: una que el COA la regule y se agregue un capítulo en la parte institucional absorbiendo muchas de las funciones y competencias que se le están dando a la Agencia de Regulación y Control ; y otra, que el COA incluya una transitoria donde se establece un plazo para que se emita la Ley que crea la Superintendencia. En cualquier caso, se debe eliminar la parte concerniente a la Agencia de Regulación y Control del proyecto del COA.
Comprendiendo el nivel de discusión del COA en la Asamblea parece viable la opción 2, por lo que proponemos la siguiente DISPOSICION TRANSITORIA:
Propuesta:
DISPOSICION….- En el plazo de 180 días la Asamblea Nacional expedirá la Ley que crea la Superintendencia del Ambiente, como el ente público responsable de supervigilar que todas las actividades productivas de los sectores público y privado, cumplan con la normativa ambiental de acuerdo a lo previsto en el art. 213 de la CRE.
* Este Documento será entregado a la Comisión de Biodiversidad de la Asamblea Nacional.
